Arktički resursi i evropska tranzicija ka niskougljeničnim tehnologijama ponovo su u centru pažnje nakon pokretanja arbitražnog postupka u vezi s pravom na eksploataciju u Gronlandu. Dana 19. jula 2023. godine, Greenland Minerals (GM), kompanija u potpunom vlasništvu australijske rudarske grupe Energy Transition Minerals (ETM), pokrenula je arbitražu protiv vlada Gronlanda i Danske. Spor se fokusira na pitanje da li GM ima pravo da dobije eksploatacionu dozvolu i pod kojim uslovima, nakon političkih promena koje su zahvatile regulisanje uranijuma.
U tužbenom zahtevu ETM traži ili potvrdu prava na prelazak sa istraživanja na eksploataciju, ili naknadu štete u iznosu od 11,5 milijardi USD. Taj iznos je opisan kao gotovo četiri puta veći od godišnjeg bruto domaćeg proizvoda Gronlanda, što ukazuje na razmere potencijalnih finansijskih posledica po državni budžet i rizik pravne neizvesnosti za projekte koji zavise od regulatornog okvira. Arbitraža je usledila nakon zabrane eksploatacije uranijuma koju je uveo novoizabrani gronlandski politički vrh 2021. godine.
U pozadini spora nalazi se šira dinamika između ugovorom zaštićenih očekivanja investitora i regulatornih ovlašćenja države, posebno kada se radi o rizičnim projektima sa radioaktivnim komponentama. Analitički okvir slučaja ukazuje na to da bi arbitražni spor mogao poslužiti kao obrazac za buduće konflikte oko tzv. tranzicionih minerala, čija potražnja raste zbog proizvodnje baterija i trajnih magneta. U tom smislu, Kvanefjeld postaje referentna tačka za procenu kako se menja odnos lokalnih vlasti prema rudarskim planovima pod pritiskom javnosti i ekoloških rizika.
Potražnja za tranzicionim mineralima raste jer tehnologije poput vetroagregata i električnih vozila zahtevaju više sirovina nego sistemi zasnovani na fosilnim gorivima. Među ključnim materijalima izdvajaju se litijum, nikl, kobalt, mangan i grafit, kao i retke zemlje potrebne za trajne magnete. Arktičko topljenje dodatno je pojačalo interes za resurse Gronlanda, gde se Kvanefjeld u južnom delu teritorije navodi kao potencijalno jedan od najvećih svetskih izvora magnetnih metala retkih zemalja.
Istovremeno, planirana eksploatacija nosi ekološke rizike koji su posebno osetljivi u arktičkim ekosistemima. U slučaju Kvanefjelda problem nije samo geološki već i regulatorni: nalazišta retkih zemalja sadrže i radioaktivne materijale poput uranijuma i torijuma. Zbog toga se svaka odluka o eksploataciji retkih zemalja praktično vezuje za pitanje upravljanja radioaktivnim otpadom i uticajem na životnu sredinu.
Pravni položaj Gronlanda dodatno oblikuje spor jer je teritorija samoupravna unutar „Kraljevine Danske“. Model „rezervisanih ovlašćenja“ znači da Naalakkersuisut može da odlučuje o nadležnostima u svim prenetim oblastima osim onih koje su izričito isključene Zakonom o samoupravi iz 2009. godine. Nadležnost nad mineralima preneta je još 2010. godine, što je relevantno za to kako se procenjuje domet odluka gronlandskih institucija u odnosu na ranije odobrene licence.
Greenland Minerals je počeo rad pod istražnom licencom 2007. godine, sa ciljem da ispita prisustvo retkih zemalja u području Kvanefjeld i proceni mogućnost rudarskih operacija. Ključni element spora odnosi se na to da li GM ima pravo da dobije eksploatacionu dozvolu kada se pronađe komercijalno isplativ depozit i kada su ispunjeni relevantni uslovi iz licence, uključujući one koji se odnose na radioaktivne elemente. ETM tvrdi da bi prelazak sa istraživanja na eksploataciju trebalo da bude automatski ako su zakonski uslovi zadovoljeni pre 2021. godine.
Uranijum je decenijama bio politički osetljiva tema u Gronlandu, a promene režima zabrane direktno utiču na tumačenje licence i obaveza države prema investitoru. Godine 2013. gronlandski parlament (Inatsisartut) ukinuo je dugogodišnju zabranu rudarenja radioaktivnih materijala poznatu kao „politika nulte tolerancije“. Planovi GM-a da formira otvoreni kop na Kvanefjeldu i da toksične i radioaktivne otpadne vode odlaže u rezervoar bili su predmet snažnih kontroverzi.
Uprkos tome što su kontroverze bile izražene, gronlandske vlasti prihvatile su procenu uticaja na životnu sredinu (EIA) 2020. godine. Sledeći korak bio je izdavanje eksploatacione dozvole, ali je tada došlo do političkog obrta koji je kulminirao zabranom uranijuma 2021. godine. Ova sekvenca događaja postavlja pitanje kontinuiteta regulatornih odluka i pravne sigurnosti investitora koji su ulagali oslanjajući se na prethodne faze odobravanja.
Promena kursa bila je vidljiva kroz izborni proces 2021. godine, kada su rudarstvo i zaštita životne sredine dominirali kampanjom. Na posterima su stajale poruke „no to uranium“ („urani naamik“), a anketa sprovedena u južnom Gronlandu pokazala je da 71% stanovništva odbija projekat Kvanefjeld. U takvom društvenom kontekstu Muté B Egede, bivši ministar resursa minerala i istaknuti kritičar projekta, postao je premijer.
Nakon izbora, gronlandski parlament doneo je tzv. „Uranium Act“, kojim se uvodi zabrana prospekcije, istraživanja i eksploatacije uranijuma uz mogućnost da Vlada donese pravila kojima može ograničiti ili opozvati licence za navedene aktivnosti. ETM-ova argumentacija polazi od toga da ova zabrana ne bi trebalo automatski da poništi prava koja proizlaze iz ranijih licencnih aranžmana za prelazak na eksploataciju retkih zemalja. Međutim, spor se suštinski vraća na to kako treba tumačiti obuhvat licence kada se uranijum pojavljuje zajedno sa drugim mineralima.
ETM-ov predstavnik je u intervjuu naveo da kompanija smatra da ima pravo da dobije eksploatacionu dozvolu te da upravo to pravo pokušava da zaštiti kroz postupak pred arbitražnim tribunalom. Ako se utvrdi da pravo ne postoji, ETM ističe argument expropriation-a kao osnov za naknadu štete. Ovakav pristup pokazuje da kompanija nastoji istovremeno da dobije pravnu potvrdu statusa licence i finansijski okvir za eventualni gubitak očekivanih koristi.
U pregledu tužbenog zahteva ETM navodi da je pre 2021. godine istražna dozvola automatski davala nosiocu pravo na eksploatacionu dozvolu ako se pronađe komercijalno isplativ depozit i ako važeći uslovi uključujući one koji se tiču radioaktivnih elemenata budu ispunjeni (pozivanje na članove 7 i 1401). Dodatno se navodi član 1404 iz „Application Procedures for Mineral Exploration and Prospecting Licences“ iz 2013. godine prema kojem eksploataciona dozvola pokriva iste mineralne resurse kao istražna dozvola. U istom dokumentu navodi se i pravilo da istražna dozvola pokriva sve mineralne resurse osim radioaktivnih elemenata, osim ako nije drugačije propisano samom licencom.
Centralno mesto zauzima dodatak licenci iz 2011. godine uz istražnu licencu GM-a iz 2007., jer jedna strana tvrdi da taj dodatak daje Vladi „neograničeno“ diskreciono pravo da odbije rudarski zahtev kompanije. ETM osporava takvo tumačenje pozivajući se na mišljenja dva profesora prava koji smatraju da dodatak nije primenjiv prema danskom pravu jer bi menjao Zakon o mineralnim resursima Gronlanda iz 2009. godine. U praksi, arbitražni tribunal će morati da razmotri kako se usklađuju nacionalni pravni akti sa licencnim dokumentima nastalim pre punog prenošenja nadležnosti nad mineralima.
Dodatno objašnjenje uz Uranium Bill navodi da su licence koje obuhvataju radioaktivne elemente, uključujući uranijum, dodeljivane pod posebnim uslovima bez obzira na to da li su odobrene pre ili nakon napuštanja politike nulte tolerancije iz 2013. godine. ETM-ova pozicija sugeriše da Uranium Act sam po sebi ne ukida navodna stečena prava koja kompanija vezuje prvenstveno za retke zemlje, a ne nužno za uranijum kao primarni cilj eksploatacije. Međutim, kada je GM podneo izmenjeni zahtev za eksploatacionu dozvolu fokusiran na retke zemlje poput cinka i fluorspara uz tretiranje uranijuma kao „rezidualne nečistoće“ u jalovini, zahtev je odbijen u septembru 2023.
Arbitraža koju ETM traži treba da bude konstituisana pod Danskim zakonom o arbitraži (Danish Arbitration Act). Kompanija traži odluku kojom bi tribunal potvrdio automatsko pravo GM-a na prelazak sa istraživanja na eksploataciju „od 1. decembra 2021.“; zatim potvrdu da Uranium Act nije primenjiv ni na GM-ovu istražnu licencu ni na zahtev za eksploatacionu dozvolu; kao i priznanje povrede prava GM-a i legitimnih očekivanja od strane tuženih strana zajednički ili pojedinačno od strane gronlandske vlade.
U postupku učestvuju oba nivoa vlasti jer je licenca izdata još 2007., pre nego što je nadležnost nad mineralima formalno preneta u okviru gronlandskog samoupravnog režima. GM preliminarno kvantifikuje potraživanje za štetu na 7,5 milijardi USD, uz 4 milijarde USD kamate pre donošenja odluke po stopi propisanoj danskim pravom. Proceduralni kalendar predviđao je podnošenje odgovora tuženih strana do 8. januara 2024., čime spor ulazi u fazu meritornog razmatranja tvrdnji.
Zanimljiv aspekt predmeta jeste oslanjanje obe strane na različite izvore prava pri definisanju merodavnog okvira spora. GM navodi dansko pravo kao osnovni režim rešavanja pitanja ugovornih odnosa, ali istovremeno uvodi i javno međunarodno pravo kao dopunski okvir; slično tome, Gronland upućuje na odluke investicionih arbitraža u svom podnesku (navodeći paragrafe „956 et seq.“). Pitanje koliko će tribunal biti spreman da koristi međunarodne standarde pored ugovornih klauzula ostaje relevantno jer Danska ima bilateralni investicioni sporazum samo sa Kinom koji nije eksplicitno aktiviran u ovom slučaju.
Širi kontekst pokazuje rast broja slučajeva gde države obustavljaju ili suspenduju projekte zbog ekoloških ili društvenih rizika koji su ocenjeni kao neprihvatljivi ili nedovoljno kontrolisani. Takve mere uključuju raskid ugovora, opoziv licenci ili izmene zakona kojima se povećavaju administrativni tereti ili uslovi za ekstrakciju resursa. Često do sporova dolazi nakon odbijenih ili povučenih ekoloških dozvola ili zbog pritiska lokalnih zajednica koje ukazuju na rizik kontaminacije ili pomeranje stanovništva.
Međunarodna arbitražna praksa pokazuje izrazitu zavisnost od činjenica konkretnog slučaja: odluke mogu biti kontradiktorne čak i kada tribunali priznaju ovlašćenje države da reguliše radi zaštite životne sredine, zdravlja i bezbednosti u jednom predmetu ili utvrde povredu investicionog sporazuma ili ugovorne obaveze u drugom. U literaturi koja prati ovu oblast ističe se ograničen broj situacija u kojima su investitori dobili naknadu kako za stvarnu štetu tako i za očekivanu dobit; takođe se navodi mali broj utvrđenih povreda međunarodnih investicionih sporazuma protiv država visokog dohotka do sada zabeleženih u praksi visokoprofilnih tribunala.
Kritike arbitraže investitor–država često prate tvrdnje o potencijalnom uticaju režima rešavanja sporova na demokratsko odlučivanje i odnos između vlasti i lokalnih zajednica koje snose posledice projekata ekstrakcije sirovina. U isto vreme pojavljuju se argumenti o tome kako takvi režimi mogu ograničiti prostor državama za donošenje politika koje balansiraju razvojne ciljeve sa javnim interesom; međutim konkretni domet tih rasprava zavisi od pravnog okvira pojedinačnih predmeta koji ulaze u meritum arbitraže.
Dodatni signal dolazi iz evropskog regulatornog plana koji nastoji povećati samodovoljnost EU kroz Critical Raw Materials Act predložen radi jačanja domaće proizvodnje kritičnih sirovina koje bi značajnim delom mogle poticati iz područja sa strogo kontrolisanim ekološkim režimima poput Švedske, Finske ili Portugala. Iako Gronland nije članica EU, teritorija je potpisala memorandum o razumevanju sa Unijom radi strateškog partnerstva usmerenog ka razvoju održivih lanaca vrednosti sirovina. U tim okolnostima lokalni otpor prema započinjanju rudarskih aktivnosti ostaje faktor rizika jer može dovesti do novih sporova sličnog tipa kao što ovaj predmet već demonstrira kroz pitanje uranijumske zabrane.
Kada politike privlačenja stranog kapitala naiđu na kasnije promene zakonodavstva ili strože ekološke kriterijume bez adekvatnih društvenih zaštita, povećava se verovatnoća pravnih sporova između investitora i države. Složeni administrativni procesi dodatno mogu biti opterećeni slabijom koordinacijom institucija unutar država ili nedovoljnim kapacitetima državnih organa zaduženih za monitoring velikih projekata sa značajnim uticajem po životnu sredinu i zajednice koje žive u blizini nalazišta.
Spor oko Kvanefjelda zato predstavlja test odnosa između ranijih licencnih očekivanja investitora zasnovanih na pravilima prelaska sa istraživanja na eksploataciju i kasnijih političkih odluka koje menjaju tretman uranijuma kao radioaktivnog elementa prisutnog u istim ležištima retkih zemalja. Arbitražni tribunal će morati precizno razgraničiti domet Uranium Act-a prema obuhvatu postojećih licenci GM-a, uključujući značaj dodatka iz 2011., te proceniti tvrdnje o povredi prava i legitimnih očekivanja koje ETM vezuje za period pre zabrane iz 2021. godine.
