Evropska industrijska tranzicija ka neto nuli sve više zavisi od kritičnih sirovina, dok su lanci snabdevanja koncentrisani u ograničenom broju regiona. Tehnologije za dekarbonizaciju su znatno „mineralno intenzivnije” od konvencionalnih rešenja, što povećava pritisak na ekstrakciju, preradu i reciklažu. U takvom kontekstu, geopolitički rizici i prekidi u snabdevanju mogu direktno ugroziti kontinuitet proizvodnje u više sektora EU.
Procene potražnje ukazuju na rast koji bi mogao biti višestruk. Međunarodna agencija za energetiku navodi da bi globalna potražnja kritičnih sirovina do 2040. mogla porasti četiri puta, u scenariju ispunjenja klimatskih obaveza. Za pojedine materijale očekivanja su još izraženija: tražnja za retkim zemnim elementima mogla bi rasti tri do sedam puta, dok se za litijum očekuje približno 40 puta do 2040.
Struktura ponude dodatno komplikuje planiranje nabavki i proizvodnih kapaciteta. Godine 2020. Australija je dominirala globalnom ekstrakcijom litijuma sa 53%, a zatim slede Čile sa 21,5% i Kina sa 10%. Ipak, prerada je bila znatno koncentrisanija: Kina je obrađivala blizu 60% ukupnog materijala, dok je za retke zemne elemente situacija još neujednačenija—Kina je izvodila oko 60% ekstrakcije i rafinisala gotovo 90% svetske proizvodnje.
EU se suočava sa sličnim obrascem zavisnosti u okviru sopstvenog tržišta. Evropska komisija predviđa da će potražnja za retkim zemnim elementima i litijumom porasti 5–12 puta, odnosno skoro 60 puta do 2050. godine. U 2020. godini više od 98% uvoza retkih zemnih elemenata dolazilo je iz Kine, dok je 78% potreba EU za litijumom bilo pokriveno iz Čilea. Takva geografska koncentracija čini jedinstveno tržište osetljivim na spoljne šokove i na potencijalnu „oružanu” upotrebu međuzavisnosti od strane trećih zemalja.
Evropska komisija je u martu 2023. predložila Zakon o kritičnim sirovinama kao odgovor na strateške zavisnosti koje se prepliću sa ciljevima zelene industrijske politike. Dokument se pozicionira kao deo agende strateške autonomije i nadovezuje se na novu industrijsku strategiju iz 2020. Istovremeno, predlog se oslanja na administrativne reforme i koordinaciju umesto na obimno novo budžetsko finansiranje.
Zakon definiše listu sirovina koje su ključni ulazni materijali za strateške sektore u zonama nulte emisije i digitalne industrije, uz procenu visokih rizika snabdevanja. Predviđeno je da države članice identifikuju velike kompanije sa značajnim potrebama resursa i da prate i koordiniraju reviziju i „stress-test” lanaca snabdevanja. Izveštavanje manjih firmi ostaje dobrovoljno, dok Komisijin Critical Raw Materials Dashboard treba da objedini podatke i učini ih javno dostupnim.
U delu koji se odnosi na otpornost i stratečku autonomiju, zakon povezuje dva pristupa usklađena sa vremenskim okvirom Evropskog zakona o klimi. Prvi pristup usmeren je na izgradnju lokalnog evropskog vrednosnog lanca kritičnih sirovina kroz ubrzanje procedura i organizaciju projekata. Drugi pristup odnosi se na diverzifikaciju uvoznih ruta ka EU.
Za domaći vrednosni lanac cilj je da se poveća regionalna ekstrakcija i prerada. Plan predviđa da taj lanac može obezbediti 10% potreba regiona za kritičnim sirovinama i rafinisati 40% tih materijala do 2030. godine. Dodatno, predviđena je izgradnja i proširenje postrojenja za reciklažu unutar EU kako bi se kroz reciklažu pokrilo 15% potreba za sirovinama, pri čemu se ističe da je to dugoročnije rešenje.
Kao operativni mehanizam za domaće projekte uvodi se okvir Strateških projekata. Cilj je privlačenje investicija u evropske projekte kritičnih sirovina kroz ubrzavanje dozvola i obezbeđivanje uslovne finansijske podrške nosiocima projekata. Privatni nosioci podnose prijavu novom telu—Kritični odbor za sirovine—radi dodeljivanja statusa strateškog projekta.
Sastav odbora uključuje predstavnike država članica, uz smeštaj i finansiranje od strane Komisije. Ako status bude dodeljen, strateški projekat dobija tretman evropskog javnog interesa za privatnog nosioca, uz „one-stop-shop” pristup planiranju i razvojnim saglasnostima sa unapred definisanim rokovima. Države članice zadržavaju pravo da preispitaju odluke odbora.
Zakon uvodi rokove odlučivanja nakon podnošenja zahteva za dozvole. Kada nosilac podnese zahtev za planiranje eksploatacionog projekta, nadležni organ treba da donese odluku u roku od 24 meseca. Za projekte prerade ili reciklaže rok odlučivanja je 12 meseci, uz mogućnost do 3 meseca dodatnog vremena za izuzetno složene prijave.
U pogledu javnog uključivanja, konsultacije javnosti ne bi trebalo da traju duže od 90 dana. Zakon traži od država članica da podrže nosioce strateških projekata u obezbeđivanju javnog prihvatanja, a istovremeno podstiče organe nadležne za korišćenje zemljišta na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou da u svojim planovima uzmu u obzir procedure lociranja i izdavanja dozvola za kritične sirovine.
Pored administrativnih rokova, predviđena je raspodela finansijskih rizika između nosilaca strateških projekata, država članica i njihovih javnih finansijskih institucija kroz posebne instrumente. U okviru Kritičnog odbora formira se pod-odbor sastavljen od InvestEU implementacionih partnera, uključujući grupu EIB, koja daje preporuke o pripremi projekata i finansijskoj pomoći. Predviđena je i strateška uloga InvestEU Advisory Hub-a kao tehničke podrške za implementaciju Evropskog zelenog dogovora.
Zakon takođe predviđa ugovore o otkupu (off-take) koji „zaključavaju” cenu po kojoj nosioci strateških projekata prodaju resurse tokom definisanog perioda. U delu koji se odnosi na standarde održivosti, Komisija dobija ovlašćenje da utvrdi ekološke standarde i kriterijume provere kojima moraju odgovarati iskopane, rafinisane ili reciklirane sirovine proizvedene u EU. Predviđene su oznake koje bi omogućile učesnicima na tržištu i javnosti da procene održivost lanaca snabdevanja kritičnim sirovinama.
Diverzifikacija međunarodnih tokova predstavlja drugi stub zakona, zasnovan na ideji da klasični trgovinski instrumenti imaju ograničen domet kada su carinske barijere već niske. EU ima mrežu trgovinskih sporazuma koja pokriva 72 zemlje, a kombinacija klauzula najpovoljnije nacije znači da je 92% kritičnih sirovina već izuzeto od carina. U takvim uslovima zakon predviđa saradnju Kritičnog odbora sa Komisijom radi identifikacije projekata u zemljama u razvoju i ekonomijama u nastajanju kojima bi bila pružena razvojna finansijska pomoć.
Kritični odbor treba da osigura da eksterni strateški projekti doprinose diverzifikaciji tako što će primarne ili rafinisane (ili reciklirane) sirovine biti ugrađene u evropske vrednosne lance uz dodavanje vrednosti procesu proizvodnje u trećim zemljama. Projekti treba da budu strukturirani u skladu sa Global Gateway strategijom koja usmerava razvojno finansiranje ka infrastrukturnim projektima od strateškog značaja.
Iako zakon postavlja ciljeve otpornosti kroz domaće kapacitete i međunarodnu diverzifikaciju, predlog ne uključuje novo budžetsko finansiranje na nivou koji bi mogao obezbediti merljiv poslovni slučaj velikih investicija. Posebno se ističe da strateški projekti nose visok rizik ulaganja i zahtevaju dug vremenski horizont pre nego što povrat postane vidljiv investitorima. To uključuje istraživanje ležišta, završetak studija izvodljivosti te kompletiranje ekoloških dozvola i dozvola eksploatacije.
Dodatna dimenzija rizika odnosi se na fazu planiranja saglasnosti, konsultacije sa pogođenim zajednicama i upravljanje prigovorima kroz mere ublažavanja ili kompenzacije. Građevinska faza može biti složena zbog potrebe za radovima poput tuneliranja koji traju godinama. U procenama koje prate raspravu o zakonu navodi se minimalna investicija od 500 miliona evra, kao i prosečno trajanje od istraživanja do završetka rudnika od 15,3 godine, pri čemu faza istraživanja i studije izvodljivosti traje 11,9 godina, planiranje 1,5 godina, a izgradnja 2,3 godine.
Nakon što projekti postanu operativni, cene sirovina mogu varirati zbog troškova energije i tržišnih uslova. Teritorijalni uslovi i profili resursa dodatno otežavaju prenos iskustva između investicija jer svaki projekt može imati drugačiji skup tehničkih ograničenja. U takvom režimu zakon oslanja očekivanja o investicijama delimično na intervencije javnog sektora koje smanjuju rizik ulaganja.
Pored same ekstrakcije ili prerade, strateški projekti zahtevaju masivna ulaganja u infrastrukturu—posebno kada su objekti udaljeni—uključujući povezivanje sa transportnim sistemima kao i vodosnabdevanjem, upravljanjem otpadnim vodama i električnom energijom. Potrebna je specijalizovana baza znanja duž celog lanca vrednosti koja nije lako dostupna unutar EU u svim segmentima. U tom smislu zakon ne razrađuje pitanje ko snosi troškove infrastrukturnih ulaganja već ostavlja prostor diskrecionim doprinosima javnog i privatnog sektora.
Kritike predloga fokusiraju se na to da ubrzanje dozvola samo po sebi neće nužno skratiti ukupne rokove ako glavni zastoji nastaju ranije u pripremi projekta koju vode kompanije kroz geološko istraživanje i pripremu investicione dokumentacije. Navodi se da postupci saglasnosti nadležnih organa počinju podnošenjem zahteva za planiranje koje nadziru javne institucije te imaju relativno manji uticaj na ukupne lead time-ove u odnosu na faze koje zavise od investitora. Takođe se upozorava da „dozvolni šok” može opteretiti kapacitete organa za planiranje ako bi konsultacije morale biti sprovedene brže nego što administracija može realno da obradi.
Pitanje kapaciteta posebno dolazi do izražaja kada su strateški projekti smešteni u udaljenim područjima ili zonama zaštite prirode ili na zemljištima gde prava imaju autohtone zajednice ili druge lokalne grupe koje traže posebne procedure konsultacija, kompenzacije ili eventualnog preseljenja. U takvim slučajevima procesi koji pogođenim stranama deluju fer mogu trajati duže od propisanih rokova zbog pravnih zahteva ili složenosti pregovora.
Dodatni problem koji se ističe odnosi se na to da zakon ne obezbeđuje budžetske mehanizme kojima bi de-risking bio dovoljno snažan da privuče privatni kapital u obimu potrebnom za transformaciju domaćeg lanca vrednosti. Umesto toga oslanja se na InvestEU implementacione partnere koji bi de-risking ostvarivali garancijama ili kreditnim instrumentima poput proizvoda duga (debt products). Međutim, poslovni model tih institucija zavisi od povoljnog zaduživanja na međunarodnim tržištima kapitala uz oslonac na kapitalnu podršku akcionara iz javnog sektora kao i interne kompetencije osoblja za inženjersko-finansijske projekte.
Kada nema plana o dodatnim javnim resursima za InvestEU implementacione partnere, očekuje se ograničenje obima podrške jer bi veće angažovanje moglo opteretiti kreditni rejting institucija ili vezati administrativne kapacitete bilansa stanja. Navodi se da bi oslanjanje isključivo na indirektne instrumente poput garancija moglo ostaviti građevinski deo rizika bez adekvatnog pokrića—što smanjuje atraktivnost projekta investitorima.
Ispitivanje prethodnih iskustava koristi se kao ilustracija ograničenja: navodi se primer Evropskog investicionog fonda (EFSI) gde EIB nije povećao ulaganja u rizičnije projekte kako je bilo zamišljeno politikom Komisije zbog zahteva o mobilizaciji ciljnog investicionog volumena od 500 milijardi evra, uz najviše 16 milijardi evra podrške EU bezbedno uklopljene u okvir politike.
Kada je reč o eksternoj diverzifikaciji dobavljačkih lanaca, zakon ostaje više deklarativan nego operativan po pitanju izvora sredstava za infrastrukturu u trećim zemljama kroz programe poput Global Gateway-a. Takođe nije dovoljno razrađeno kako kriterijumi projekta uključuju geoeonomske rizike koji mogu nastati usled politički vođenih mera ograničavanja izvoza određenih sirovina—primeri navedeni uz raspravu uključuju Kinu, Indiju, Argentinu, Demokratsku Republiku Kongo, Senegal, Vijetnam ili Kazahstan.
Diverzifikacija prema zakonu oslanja se delimično i na stvaranje novih saveza među državama radi deljenja resursa kroz partnerstva poput ideje o „klubu” kritičnih sirovina (Critical Raw Materials Club). Koncept bi trebalo da omogući koordinaciju ulaganja u ekstrakciju u trećim zemljama uz međusobnu obavezu podrške ako dođe do poremećaja snabdevanja zbog spoljnopolitičkih pritisaka ili prekida izvoza. U raspravi koja prati zakon navodi se međutim da nedostaje jasan putokaz kako bi takav klub bio operacionalizovan.
Konačni deo analize predloga fokusira se na tri vrste korekcija koje bi trebalo dopuniti postojeći okvir: jače budžetsko opremanje domaćih mehanizama otpornosti; veća raspoloživost sredstava za spoljne trgovinske i partnerske strategije; te ostvarive regulativne zahteve o diverzifikaciji nabavki kompanija zasnovane na merljivim pragovima koncentracije izvora.
Kada je reč o domaćem finansiranju, predlog razmatra davanje budžeta Kritičnom odboru radi podrške okviru Strateških projekata te raspodele administrativnih i finansijskih rizika između aktera iz javnog sektora. Navodi se mogućnost finansiranja država članica za stalne kapacitete osoblja ili pomoć kroz projektna upućivanja (secondments) kako bi konsultacije javnosti kao i procedure ublažavanja štete bile sprovedene brže bez preopterećenja administracije. Paralelno bi InvestEU implementacioni partneri mogli dobiti kapitalnu ili garantnu podršku preko odbora kako bi mogli davati direktne kredite Strateškim projektima bez narušavanja sopstvenog poslovnog modela.
Dodatno pitanje raspodele ulaganja odnosi se na to gde će biti smešteni rudarski, rafinerijski ili reciklažni kapaciteti unutar EU tako da doprinos bude najveći evropskom vrednosnom lancu umesto ravnomerne geografske raspodele zasnovane isključivo na budžetskoj sposobnosti pojedinih država članica. Time bi zajednički budžet trebalo da obezbedi uravnotežen razvoj širom regiona ako neke države ne mogu same preuzeti potrebna ulaganja.
Kada je reč o spoljnjoj diverzifikaciji nabavki EU-a, razmatra se intenziviranje pregovora oko trgovinskih sporazuma posebno tamo gde nedostaju poglavlja posvećena kritičnim sirovinama kako bi se smanjio rizik od izvozne restrikcije trećih zemalja. Kao primer navodi se sporazum EU-a sa Argentinom usklađen sa Global Gateway strategijom čije brzo pokretanje ima prioritet prema raspravi koja prati zakonodavni paket.
Dodatno razmatranje odnosi se na diplomatski angažman radi razvoja Critical Raw Materials Club-a uz insistiranje da mehanizam ne ostane samo koordinacioni forum već dobije vezujuće klauzule pomoći pri geopolitičkom pritisku. Ideja takvih klauzula zasniva se na tome da ako dođe do „oružanog” korišćenja snabdevanja protiv jedne države članice kluba druge države aktiviraju sredstva kojima raspolažu kako bi sprečile nestašicu relevantnih sirovina pogođenoj državi.
Zahtevi prema kompanijama predstavljaju treću dimenziju koju analiza stavlja u prvi plan: domaći izvori neće biti dovoljni niti će raznovrsnost ruta imati efekta ako proizvođači ne koriste alternativne dobavljačke izvore u praksi nabavki. Navodi se primer koncentracije nabavki: 2020. Australija je činila 53% globalne ekstrakcije litijuma uz Čile (21,5%) i Kinu (10%), dok je Kina izdvajala oko 60% ekstrakcije retkih zemnih elemenata i rafinisala gotovo 90% globalne ponude tih materijala—dok su evropske firme istovremeno nabavljale preko 98% retkih zemnih elemenata iz Kine te oko 78% litijuma iz Čilea.
Zbog toga analiza predlaže mogućnost vezivanja pristupa subvencijama ili drugim oblicima podrške uz merljive kriterijume koncentracije izvora nabavke: pristup podršci mogao bi biti dodeljen ili opozvan retroaktivno ako kompanije nabavljaju manje od praga diverzifikacije definisanog kao manje od 65% određene kritične sirovine iz jedne zemlje pri čemu EU nije tretirana kao jedna regija isključivo prema toj logici kriterijuma koncentracije izvora.
Pored toga razmatra se integracija zahteva otpornosti u kriterijume javne nabavke tako što naručioci definišu pragove diverzifikacije kritičnih sirovina te podstiču korišćenje alternativnih tehnologija materijala pri tenderisanju i dodeli ugovora. Kao referentni okvir navodi se Net Zero Industry Act koji već sadrži elemente održivosti i otpornosti; ideja je proširenje tih principa kroz praktične pragove diverzifikacije dobavljača.
Konačno razmatranje uključuje korekciju tržišnih podsticaja kako bi otpornost lanaca snabdevanja bila povezana sa višim međunarodnim standardima zaštite životne sredine tokom eksploatacije. Jedan pravac pristupa oslanja se na internalizaciju negativnih eksternalija rudarstva kroz troškove proizvodnje kako bi globalni nivo standarda bio bliži onome što EU očekuje kroz vladavinu prava; drugi pravac fokusira jačanje regulative kojom bi kompanije bile motivisane da biraju održivije dobavljače nego što to čine trenutno.
Kao primer posledica loših standarda navode se društveni konflikti poput štrajkova rudara Marikana rudnika u Južnoafričkoj Republici te ekološke katastrofe poput pucanja brane jalovišta Brumadinho u Brazilu koje su povezane sa kršenjem radničkih prava odnosno standarda zaštite životne sredine tokom eksploatacije. U tom okviru istaknuto je da postojeće šeme sertifikacije i zahtevi due diligence nisu dali značajne rezultate u promeni ponašanja kompanija niti dovoljno ubrzali rast održivijih dobavljača.
Zbog toga analiza zaključuje potrebu dopune okvira zakona merama korporativne due diligence usklađenosti po pitanjima održivosti koje bi bile sveobuhvatnije po svojoj prirodi te uključile finansijski sektor radi korekcije tržišnih podsticaja prema održivijem snabdevanju kritičnim sirovinama. Time bi trebalo stvoriti uslove pod kojima investicije mogu biti realnije planirane uz smanjenje rizika vezanih za standarde rada i životnu sredinu duž lanca snabdevanja.
