Evropa se suočava sa strateškim izazovom obezbeđivanja lanca snabdevanja kritičnim sirovinama za potrebe zelene tranzicije i energetske suverenosti, uz istovremeno rastuće troškove u vidu pritiska na ekosisteme i društvene posledice u zemljama bogatim resursima. Dok se pregovori o Critical Raw Materials Act (CRM Act) vode između Evropske komisije, Saveta i Parlamenta, cilj ostaje isti: jačanje održivog i pouzdanog snabdevanja sirovinama. Razlike se, međutim, fokusiraju na to kako meriti uspeh i koliko daleko treba da idu obaveze prema zajednicama i standardima zaštite životne sredine.
CRM Act je u pregovorima s rokom da se predlog prihvatljive verzije pošalje Savetu i Parlamentu do kraja 2023. godine, a zatim da usledi glasanje početkom 2024. godine. Iako su sve tri institucije saglasne oko potrebe da se obezbedi lanac snabdevanja sirovinama za EU, sporna su pitanja ciljeva i instrumenata. Komisija je usmerena na diverzifikaciju izvora snabdevanja i ubrzavanje procedura, dok Parlament traži snažnije mere za zaštitu lokalnih zajednica.
U okviru zakonskog okvira definišu se kritične i strateške sirovine za EU. „Kritičnost“ zavisi od ekonomske važnosti materijala, rizika snabdevanja, mogućnosti supstitucije, zavisnosti od uvoza i pokazatelja tržišne konkurentnosti izraženog Herfindahl-Hirschman indeksom. EU je u najnoviju listu kritičnih sirovina uključila 34 materijala, objavljenu u martu 2023. godine.
Predlog Saveta EU je da se na listu dodaju boksit, glinica i aluminijum. Strateški značaj vezuje se za ulogu sirovina u zelenoj i digitalnoj tranziciji, kao i za primene u odbrani i vazduhoplovstvu. U proceni se uzimaju u obzir prognoze rasta potražnje, teškoće povećanja proizvodnje i odnos rezervi prema proizvodnji.
Na postojećoj listi nalazi se 16 strateških sirovina, pri čemu Kina predstavlja glavni globalni dobavljač za osam od njih. Ovaj raspored dobavljačkih kapaciteta postavlja pitanje otpornosti lanca snabdevanja kada potražnja raste brže od mogućnosti proširenja proizvodnje. U takvom kontekstu CRM Act pokušava da preusmeri fokus sa oslanjanja na pojedinačne izvore ka kombinaciji domaće proizvodnje, prerade unutar EU i reciklaže.
Strategija CRM Act-a oslanja se na tri glavna pravca: eksploataciju unutar EU, povećanje kapaciteta prerade i rafinerija unutar EU i reciklažu. Pregovori o merilima učinka su još u toku, ali postoji okvir oko kojeg se nazire saglasnost. Za eksploataciju unutar EU razmatra se cilj od 10% godišnje potrošnje strateških sirovina EU.
Za preradu i rafinisanje Komisija predlaže da najmanje 40% godišnje potrošnje strateških sirovina bude prerađeno ili rafinisano u EU. Savet EU i Parlament predlažu povećanje tog cilja na 50%, čime bi se dodatno smanjila zavisnost od inostranih koraka vrednosnog lanca. Razlike su posebno relevantne za industrije koje zavise od stabilnog pristupa poluproizvodima i finalnim hemijskim ili metalurškim fazama obrade.
Kada je reč o reciklaži, tehnička ograničenja procesa posebno je razmatrao Parlament. U predlozima Komisije i Saveta cilj je generisanje 15% odnosno 20% potrošnje strateških sirovina kroz reciklažu. Parlament smanjuje taj benchmark na 10%, ali uvodi zahtev da se taj nivo postigne za svaku stratešku sirovinu pojedinačno.
Parlament istovremeno uvodi dodatnu obavezu koja se odnosi na tokove otpada: prikupljanje, sortiranje i obradu najmanje 45% svake strateške sirovine sadržane u otpadu koji nastaje u Uniji. U svim varijantama pregovora postoji zajedničko ograničenje koncentracije dobavljača: nijedna strateška sirovina ne bi trebalo da zavisi više od 65% godišnje potrošnje EU od jedne zemlje. To direktno utiče na politiku nabavki industrije i na planiranje dugoročnih ugovora.
Da bi se podstakli projekti koji povećavaju kapacitete duž lanca vrednosti, CRM Act razvija dva instrumenta: Strategic Projects i Strategic Partnerships. „Strateški projekti“ imaju za cilj izgradnju kapaciteta za strateške sirovine kroz sve faze vrednosnog lanca, kako unutar EU tako i van nje. U praksi bi trebalo da olakšaju otvaranje rudnika, rafinerija ili postrojenja za reciklažu kroz lakši pristup privatnom i javnom finansiranju.
Poseban element instrumenta je ubrzavanje dozvola kako bi aktivnosti povezane sa rudarstvom mogle brže da počnu. Definisano je da strateški projekti treba da budu od javnog interesa, što otvara mogućnost odstupanja od određenih EU ekoloških normi koje bi mogle da usporavaju otvaranje rudnika ili rafinerije. Takav dizajn meri političku spremnost da se ubrza realizacija projekata uprkos potencijalnim regulatornim barijerama.
Za projekte van EU predviđene su Strategic Partnerships, usmerene na zemlje bogate resursima. Evropska unija je već potpisala strateške sporazume sa Kanadom, Ukrajinom, Namibijom, Demokratskom Republikom Kongo (DRK) i Kazahstanom. Još sedam partnerstava je u pregovorima: Australija, Čile, Indonezija, Ruanda, Južna Afrika, Senegal i Uganda.
U obrazloženju Komisije partnerstva treba da budu „win-win“, pri čemu EU dobija pristup sirovinama uz diverzifikaciju snabdevanja. Za partnersku zemlju dobitak se veže za stabilno tržište, solventnog platioca i dodatu vrednost kroz plasman resursa pod povoljnijim uslovima nego ranije. Parlament pritom naglašava realniji rizik: partnerstva sa korumpiranim režimima mogu koristiti političkoj eliti nauštrb lokalnih zajednica.
Zbog toga Parlament predlaže da CRM Act jasno postavi prioritet smanjenja zavisnosti EU od nedemokratskih zemalja koje dominiraju resursima. Istovremeno ostaje strukturno pitanje geologije: većina rezervi nalazi se blizu ili na zemljištima domorodačkih zajednica i seljačkih poseda koji spadaju među bolje očuvane ekosisteme sveta. U takvim područjima rizici uključuju uništavanje staništa kao posledicu projekata tranzicionih minerala.
U vezi sa društvenim posledicama navodi se veza između rudarskih projekata na zemljištima domorodačkih zajednica i kršenja ljudskih prava. Business & Human Rights Resource Centre je evidentirao 510 prijava o navodnim kršenjima povezanih sa eksploatacijom tranzicionih minerala—kobalta, bakra (copper), litijuma (lithium), mangana (manganese), nikla (nickel) i cinka (zinc)—u periodu od 2010. do 2022. godine. Ovaj podatak ulazi u raspravu o tome kako partnerstva treba da budu usklađena sa zaštitom prava lokalnog stanovništva.
Jedan od praktičnih problema koji se pojavljuje u implementaciji tiče se informisanosti zajednica o zakonima koje donose institucije Brisela. U septembru 2023. godine IPIS istraživači su održali obuku o CRM Act-u civilnom društvu organizovanom u Lualabi i Haut Katangi u DRK-u—regionima gde se eksploatišu bakar i kobalt—ali nijedna od 25 organizacija civilnog društva niti predstavnici rudarskih vlasti nisu ranije čuli za CRM Act. Time se otvara pitanje kako će mehanizmi konsultacija funkcionisati kada lokalni akteri nemaju informacije o pravilima koja ih direktno pogađaju.
U tom kontekstu ističe se potreba da regulativa uključi princip Free Prior Informed Consent (FPIC), uz jasno pravo zajednice da kaže „ne“ projektima eksploatacije. Različita pravna pozicija zajednica unutar EU u odnosu na one van Unije dodatno komplikuje primenu standarda: evropske zajednice su zaštićene zakonima Evropske unije i država članica koji su često među najstrožim globalno. Istovremeno postoji zabrinutost da CRM Act umesto jačanja prava izvan EU predviđa popuštanje ekoloških normi i due diligence obaveza unutar Unije.
Pored pitanja izvora sirovina, pregovori uključuju raspravu o potražnji kroz koncept „energetske skromnosti“ (energy sobriety). Predlog Parlamenta ide ka ublažavanju rasta potražnje kritičnih sirovina povećanjem efikasnosti i primenom supstitucije materijala. Međutim, ne postoji jasan benchmark smanjenja potrošnje sirovina niti precizno merilo koje bi omogućilo praćenje rezultata po industrijama.
Argument protiv jednostavnog oslanjanja na supstituciju proizlazi iz činjenice da supstitucija može preusmeriti zavisnost ka drugim materijalima umesto da smanji ukupni pritisak na lance snabdevanja. Odsustvo jasnih ciljeva smanjenja potrošnje tumači se kao znak industrijske zabrinutosti zbog gubitka „trke za mineralima“, gde svaki komad kobalta ili nikla dobija simboliku strateške vrednosti u globalnoj konkurenciji resursa. U takvom okruženju politike često izbegavaju radikalnije mere koje bi mogle promeniti tržišne pozicije dobavljača.
Dve navedene prepreke objašnjavaju političku rezervisanost prema „energetskoj skromnosti“. Prva je dominantno stanovište Komisije da ekološki standardi ne treba da koče ekonomski rast; kao primer navodi se opravdanje belgijskog premijera De Crooa za prekid ekoloških i zdravstvenih regulativa radi očuvanja rasta privrede. Druga prepreka odnosi se na efekat povratne sprege (rebound effect), prema kojem povećana energetska efikasnost može dovesti do povećane ukupne potrošnje energije koja poništava očekivanu ekološku dobit.
Dodatno, rasprava o „energetskoj skromnosti“ povezuje se sa političkom logikom zatvorenikove dileme: države razumeju potrebu smanjenja emisija ugljenika i materijalnog otiska, ali izbegavaju drastične poteze zbog straha da će izgubiti konkurentsku prednost prema drugima. Navode se javne izjave visokih zvaničnika Kine i SAD kao primer međusobnog prebacivanja odgovornosti za nečinjenje po pitanju zagađenja vazduha. U američkom republikanskom debatnom kontekstu pominje se izjava Nicky Halley o potrebi da Kina i Indija smanjuju emisije kako bi promene bile moguće.
Kao dodatni argument navodi se potencijal vraćanja „moralnog liderstva“ kroz smanjenje potrošnje sirovina u Evropi, što bi moglo imati geopolitički efekat ako bi ostatak sveta prihvatio sličan pristup radi zaštite planete. Ističe se istorijski primer uspešne politike smanjenja potražnje energije tokom naftnih šokova iz 1973. godine, kao i mera Evropske komisije iz septembra 2022. godine kojom je uvedeno smanjenje potrošnje električne energije za 15%, uz obavezni cilj od 5% za države članice nakon sankcija uvedenih zbog invazije Ukrajine na Rusiju.
Na nacionalnom nivou pominje se Francuska koja je usvojila energijsku suficijenciju kao jedan od tri stuba strategije dekarbonizacije—uz nuklearnu energiju i obnovljive izvore—sa ciljem smanjenja potrošnje energije od 10% do kraja 2024. godine. U isto vreme naglašava se da CRM Act niti slična regulativa nisu prioritetizovali upotrebu kritičnih materijala u sektorima posvećenim proizvodnji zelene energije. Podatak iz 2022. godine pokazuje da je tražnja za kritičnim materijalima pretežno dolazila iz ne-energetskih primena (uz izuzetak litijuma).
Zbog toga ostaje otvoreno pitanje kako će regulatorni okvir uticati na to gde završavaju kritične sirovine kada su uključene u proizvode povezane sa tehnologijama koje nisu direktno vezane za neto nulti put do 2050. godine niti šire ciljeve definisane kroz EU taksonomiju regulative. Rasprava takođe ukazuje na rizik pogrešnog usmeravanja resursa ka visokotehnološkim aplikacijama bez jasne funkcionalne veze sa dekarbonizacijom energetskog sistema.
Konačni oblik CRM Act-a će zato biti određen kompromisom između ciljeva diverzifikacije snabdevanja, zahteva za kapacitetima prerade unutar EU i mehanizama koji ubrzavaju projekte kroz dozvole i finansiranje. Istovremeno će ostati ključna pitanja društvene licence—posebno informisanje lokalnih zajednica—kao i način balansiranja između ubrzavanja investicija duž lanca vrednosti i očuvanja standarda zaštite životne sredine unutar Unije.
